浅析律师群体参政议政问题
日期：2011-03-14
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东莞市公职律师事务所 袁琳
随着我国法治化进程的不断深化，律师群体在我国社会政治结构中逐渐占有重要的位置。人们对律师这个群体的关注程度亦越来越高。而目前谈论得最热的莫过于律师的参政议政问题。
那何谓“参政议政”呢？参政议政内容丰富，形式多样，一般来说除政治协商、民主监督的内容与形式之外，还包括：选择人民群众关注、党政部门重视、政协有条件做的课题，组织调查和研究，积极主动地向党政领导机关提出建设性的意见；通过多种方式，广开言路，广开才路，充分发挥专长和作用，为改革开放和社会主义现代化建设献计献策；广泛参与政治、经济、文化和社会活动，对一些事关民生的事项开展评议等等。
根据以上参政议政的定义，律师参政议政的途径相对也就分成了好几种。
第一，就是目前比较直接、有效的参政议政方式与途径，以人大代表或政协委员的身份参政议政，提出议案和建议，直接参与国家立法活动，为国家的法治建设做出重要贡献。
第二，担任政府各部门的法律顾问，为其提供法律建议和意见。从法律的角度出发，为政府各部门出谋划策，从而影响公共政策的制定和执行，实现和维护人民群众的利益。
第三，参加民主党派，作为民主党派的一员可以直接向统战部等部门反映问题，也可以通过党派中的各级人大代表、政协委员，以提案、议案的方式，间接向人大、政协或其他有关部门反映问题，还可以通过调研，以调研报告的形式向统战部门反映有关问题。
应该看到的是，目前律师参政议政的渠道还很单一，基本停留在当选为各级人大代表和政协委员的层面，要说到律师真正进入国家政治生活层面还远远不够。而造成这种困境是存在着多方面的原因的。
（一）选举制度的限制。
我国目前人大的选举实行的是直接选举和间接选举相结合的方法，即县、乡级实行直接选举，而地、市级以上实行间接选举。即我国的政治选举以间接选举为主。应该说这种做法在一定时期是符合我国基本国情的。但随着改革开放，特别是市场经济的发展，这种层次过多的间接选举不能全面确切地表达选民意愿，无意间忽视了基层弱势群体的利益，模糊了代表与选民之间的责任关系，削弱代表与选民的联系，使选民难以对代表实行真正的直接监督。这样，律师广泛接触各层面的群众，了解民生的优势就无从发挥出来了。
而全国政协作为爱国统一战线组织，共有34个界别，其中包括农业界、经济界、教育界、体育界等。但律师界却被排除在外，不能成为一个独立的界别参加选举，其参政议政条件受到严重限制。
（二）人民参政议政的氛围不足。
中国传统的法律文化是一种工具主义文化，忽视了民主的参政议政。在中国的文化传统下，人们更多的是服从既定的法律法规，对法律是否侵犯了自身权利的追究是比较少的，对至关重要的选举权等基本权利的重要性认识不足，使现在参政议政阶层均为中上层人士，从客观上造成了目前仅能以民众身份参政议政的律师在参政议政过程中的巨大障碍。
（三）社会对律师这个职业的偏见。
对律师业的偏见，有着长远的历史原因，因为在旧中国原本没有律师，只有声望极差的“讼师”和“师爷”，律师是现代西方文明的泊来品，中国人还不能完全改变旧有观念来接受；另也有官方习惯观念的因素，因为相对于官方来说，律师往往是添麻烦的一种力量，不从宏观的长远的角度看问题，律师确实没有什么值得赞扬的；再次则是律师自身的因素。中国的律师总体上还没有上升到一种法治力量的境界，许多律师仍然不得不为生计而四处奔波，“经济动物”还是大量律师的第一特征。
鉴于以上原因，优秀律师缺乏参与政治的制度，缺乏发出“声音”的渠道，自然埋首于案件中，而对政治生活不闻不问，也不愿意投精力参与其中，致使律师逐步成为政治生活中“失语的群体”。面对这一状况，我们有必要扩大我国律师参政议政的途径与方式，从而增加律师群体参政议政的激情。
从客观来说，首先要从制度上提高并巩固律师参政议政的地位。即建立起一套合理有效的制度来保证律师原有的参政议政渠道，让律师固定性参与到法律法规的制定与监督中，而不是临时的可以随便更改的。如为政府担任专职法律顾问，形成法律顾问团，以其专业性为政府及其部门的重大决策、重大经济建设部署和重大信访案件等提供法律服务，这样既从源头上维护了当事人的合法权益，又维护了社会稳定和政府的决策权威。
其次，开辟新的律师参政议政途径，引入更多的渠道。如近些年来许多省市人大及其常委会逐步推行的一项完善会议制度的新措施——律师旁听人民代表大会，这样不但提高了国家权力机关政务活动的透明度，也保障了人民群众对国家权力机关活动的知情权和监督权，满足人民群众参与政治活动的愿望。又如天津市地方立法律师听证的新办法，为律师参政议政另行开辟了一个天地，打破了以往地方立法草案通常由相关职能部门起草的惯例，使立法更具有专业性和可操作性。
再次，律师这个群体可以作为政府与群众的调和剂、缓冲剂。政府在加强社会管理中，遇到社会矛盾时如果总是冲在最前面，事事与群众直接面对，容易丧失回旋余地，削弱政府的公信力。而解决这些民事矛盾、行政矛盾和刑事矛盾的纠纷，以律师为代表的社会中介组织人员身份超脱、独立、有高度专业知识，在政府、经济实体和群众之间能起到沟通和平衡的桥梁作用，有利于建立全过程、多渠道、全方位、法治化与柔性化的社会矛盾调节机制。但我们也要清醒的认识到，律师在承担化解社会矛盾的调和剂时，不少时候因行政失当而成为被动应战的“救火队员”。要充分发挥律师等社会中介组织在依法行政中化解社会矛盾的作用，就要在立法、行政的源头全过程多让律师了解、参与，听取从律师等渠道传达过来的社会意见和建议，解决社会矛盾纠纷时尊重法律而不是领导拍脑袋、暗箱操作。否则，律师化解老矛盾的进程，远远赶不上社会产生新矛盾的速度。
最后，从长远来说，需要改革当前的人大选举机制，逐步建立专职人大代表制度，使具有突出参政议政能力的律师通过科学合理的选举机制脱颖而出，获得充分参政议政的平台，实现律师参政议政的制度化、规范化。
另一方面，从主观来说，律师应该主动积极参政议政。作为律师，在服务社会的过程中长期广泛接触社会各方面人士，能够听到各行各业各层次不同群体的意见和呼声，有条件、有能力、也有责任将这些意见和呼声进行理性归纳，反映到国家和地方的立法中来。其次，律师是运用法律最为频繁、最为广泛的社会职业，对法律的盲点、漏洞、缺陷反映最为清楚，有责任将这些盲点、漏洞、缺陷反馈到国家和地方的立法中来，促进法律的立、改、废。第三，律师的职业习惯，使他们善于发现各种法律文件中的矛盾和问题。这一职业习惯正是讨论修改法律、法规草案所特别需要的。第四，起草法律文件是律师的基本业务。这与起草法规有许多相似之处，很容易转入起草法律法规活动。但无论律师向哪一级国家机关提出意见和建议，都要本着认真负责的态度，在深入调查研究的基础上，提出有理有据、高质量的意见和建议，从而提高律师群体参政议政的水平。如果律师本身都没有参政议政的热情，那么再好的制度和保障都枉然。
律师参政议政对于依法治国、推进国家政治发展和政治稳定，对于维护市场经济建设和促进律师行业发展均具有重要意义。当前，我国正在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，应充分利用律师群体这一宝贵的资源，推动和扩大律师的参政议政，使其发挥应有的作用。
(备注：本文作者袁琳为东莞市司法局塘厦司法所所长，是本届东莞市人大代表、塘厦镇党代表)